La Regione Lombardia, con la L.r. 30 novembre 1983, n. 86, ha classificato il sistema delle aree protette regionali, individuando le seguenti tipologie: parchi regionali, riserve e monumenti naturali, parchi locali di interesse sovracomunale e zone di particolare rilevanza naturale e ambientale. La legge regionale definisce i parchi come zone che costituiscono un generale riferimento per la comunità lombarda, organizzate in modo unitario con preminente riguardo non solo alle esigenze di protezione della natura e dell’ambiente e di uso culturale e ricreativo, ma altresì allo sviluppo delle attività agricole, silvicole e pastorali e delle altre attività tradizionali atte a favorire la crescita economica, sociale e culturale delle popolazioni locali. La legge pertanto individua tre aspetti caratterizzanti le aree protette e in particolar modo i parchi regionali: la protezione della natura, la fruizione, lo sviluppo di attività compatibili.
La Regione Lombardia è stata una delle prime Regioni a sperimentare con la legge regionale del 1983 un modello di pianificazione territoriale innovativo, che proponeva di ragionare per ambiti di sistema omogenei, collegati ed interconnessi ecologicamente tra loro attraverso un sistema di aree protette. Le leggi regionali e nazionali che si sono poi succedute hanno trovato una importantissima fonte di ispirazione nonché un punto di riferimento per creare i loro rispettivi sistemi di aree protette. Si consideri poi che la L. 1/2000 che definisce il nuovo assetto delle autonomie regionali ruotante attorno ai principi di sussidiarietà , responsabilità e cooperazione, istituisce la Conferenza delle autonomie, quale momento di partecipazione e coinvolgimento delle autonomie lombarde alle politiche di intervento regionali . In questa prospettiva il Piano di Sviluppo Regionale riconosce la concreta necessità dell’attivazione di luoghi di confronto con le rappresentanze delle autonomie locali e delle parti sociali. In particolare il Piano individua tra i principali obiettivi gestionali il supporto tecnico per la costituzione e l’avvio della Conferenza delle autonomie, laddove si attende quale risultato “l’effettivo funzionamento e la progressiva valorizzazione delle sedi di coinvolgimento e il raccordo tra Regione e sistema delle autonomie, in particolare della Conferenza delle Autonomie”. La L. R. 32/1996 di integrazione alla L.R. 86/1983, che recependo i dettami del legislatore nazionale introduce l’istituto della Conferenza nella istituzione del Parco regionale, riconosce alla giunta il compito di promuovere le intese e le collaborazioni tra Parchi confinanti attraverso apposite conferenze.
Dunque - sia pure all’interno di un contesto culturale, professionale e istituzionale molto differente da quello attuale - già all’interno della L.R. 86/83 si rintracciano alcuni elementi di quella evoluzione - avviata in anni più recenti dalla Regione Lombardia - da una politica ambientale di tipo “command and control” all’attuazione del principio di “responsabilità condivisa”. Certamente questo elemento deve essere non solo garantito ma, anzi, rafforzato al fine di allineare i nuovi e possibili strumenti di governo delle aree protette lombarde alle più avanzate e consolidate esperienze italiane ed europee.
A fianco di questo elemento di processo va ribadita la necessità di progettare e realizzare un sistema delle aree protette come contenuto fondamentale delle azioni di governo del territorio lombardo. Come è noto questo punto rimane un nodo della L.R. 83/86 che, fondamentalmente, non è stato attuato, così come riconosciuto sia dai direttori dei Parchi, sia dalla maggioranza degli esperti e degli osservatori.
Prendendo brevemente spunto da queste due indicazioni iniziali, è utile richiamare il fatto che la recente legislazione regionale abbia assunto l’approccio negoziale – concertativo e partecipativo – a fondamento dell’azione istituzionale e che, nello stesso tempo, sta inserendo la prospettiva dello sviluppo sostenibile come contenuto primario delle proprie politiche, recependo in questo modo sia gli orientamenti comunitari sia le indicazioni provenienti dalle diverse discipline territoriali e dagli studi istituzionali. In quest’ottica si pongono alcune leggi regionali approvate in questi anni e alcune altre politiche regionali che costituiscono un riferimento importante per collocare le innovazioni della strumentazione regionale in materia di aree protette.
Per quanto riguarda la legislazione regionale, si segnalano – fra gli altri – gli elementi fondativi della legge 12/05 che indicano la “la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni” come “caratteristica fondamentale del governo del territorio (art. 2); lo sviluppo sostenibile come fine ultimo della legge (art. 1 comma 3) e all’utilizzo di strumenti tecnici quali la Valutazione Ambientale di piani e programmi (direttiva 2001/42/CE) VAS come supporto alla costruzione di scelte sostenibili (art. 4). La stessa legge richiama in diversi punti la necessità di basare le scelte di pianificazione – da quella comunale a quella regionale – sull’individuazione di precisi criteri di tipo ecologico, mutuando l’esperienza propria della pianificazione delle aree protette.
Analogamente, la L.R. 26/03 – che, tra le altre cose, regola la materia attinente le risorse idriche – identifica nel Piano di Gestione del bacino idrografico il suo strumento fondamentale per realizzare in modo partecipato un’adeguata integrazione di tutte le politiche che si intrecciano con il governo delle acque, con “particolare riferimento alle aree protette” (art. 45) che, come è noto, si situano in misura consistente in prossimità dei principali bacini fluviali. Sui temi inerenti il governo dei bacini fluviali L.R. 26/03 assume, più in generale, la prospettiva della direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro comunitario in materia di acque e che, in linea con i principi dello sviluppo sostenibile, prevede dei processi di “ampia partecipazione” che garantiscano un governo efficace degli aspetti territoriale e ambientali che concorrono ad aumentare le caratteristiche biotiche dei bacini fluviali. In tal modo la direttiva – e, di conseguenza la legge regionale - assume un approccio tipico delle aree protette – che hanno come loro fine costitutivo la promozione della biodiversità – come fondamento dell’azione diffusa di governo dei territori compresi nei bacini fluviali.
Per ciò che attiene altre politiche regionali, si segnalano – fra gli altri – alcuni strumenti che la Regione Lombardia ha promosso all’interno delle aree protette quali: le Agende 21 locali e alcuni strumenti ad essa connessi come il bilancio ambientale, il rapporto ambientale, la certificazione ambientale delle imprese, e più recentemente, l’applicazione della certificazione ambientale anche in settori diversi da quello industriale. Si tratta soprattutto di iniziative promosse dall’Autorità Ambientale dei Fondi Strutturali della Regione Lombardia nell’ambito del Documento Unico di Programmazione (DocUP) per le Aree Obiettivo 2 in linea con le indicazioni fornite su questi temi dalla Commissione europea.
Da queste osservazioni preliminari ricavate da una rilettura della L.R. 83/86 e da alcuni brevi riferimenti all’evoluzione più recente delle politiche regionali in materia di ambiente e territorio deriva che le aree protette possono e devono essere ambiti privilegiati per la sperimentazione integrata di tecniche di gestione del territorio e per la promozione di uno sviluppo sostenibile, con la prospettiva di farne dei laboratori di forme innovative di governo di tutto il territorio lombardo. Questa prospettiva richiede sia una revisione dei ruoli e delle risorse assegnate alle aree protette (non solo di tipo finanziario; ma anche di competenze; di legittimazione; di autonomia; ecc.), sia – soprattutto – la ridefinizione dei ruoli della Regione: come ente di indirizzo e garanzia rispetto alla prospettiva di un vero sistema delle aree protette che – non va dimenticato – interessa più del 20% del territorio lombardo.

1.1 Come elaborare una proposta di sistema
Dalle indagini effettuate e sintetizzate nella prima parte del presente lavoro emerge una domanda evidente di chiarificazione e rafforzamento generale di funzioni di programmazione dello sviluppo socio-economico e di un assetto del territorio in un’ottica di sostenibilità. All’interno di questa domanda generale si esprime inoltre l’indicazione che le aree protette possono aumentare l’efficacia della loro azione solo in presenza di un quadro di obiettivi di governo del territorio in cui l’azione degli Enti Parco sia posta in relazione con un quadro di politiche che non può altro che essere di livello regionale sia come scala territoriale sia come riferimento istituzionale.
Gli Enti Parco, infatti, agiscono in misura più efficace e in condizioni di reale “autonomia sussidiaria” quando risulta chiaro il contesto programmatorio di lungo periodo che viene proposto dalla Regione e che costituisce la principale garanzia per ogni processo di pianificazione e programmazione. Nella stessa attività degli Enti Parco, ad esempio, gli obiettivi che vengono individuati dai progetti e dai Piani di Settore si caratterizzano per la stretta connessione tra aspetti economici da promuovere o controllare (es. il tipo di turismo; le produzioni agricole; le attività non compatibili; ecc.) e una forma territoriale da garantire o da progettare. La capacità degli Enti Parco di soddisfare a queste due esigenze dipende, però da due ambiti di politiche rispetto alle quali gli indirizzi e le condizioni di garanzia generali sono necessariamente di competenza regionale. Lo stesso dicasi per una delle questioni fondanti rispetto alle quali il ruolo regionale è costitutivamernte necessario: il riferimento è al tema della tutela e del rafforzamento della biodiversità che, se indubbiamente trova nel livello locale l’ambito privilegiato dell’azione pratica, d’altra parte necessità costitutivamente di un’azione forte da parte regionale, in quanto le garanzie della “tenuta” degli ecosistemi vengono costruite ad una scala territoriale che non è gestibile da un parco e che riguarda certamente un livello interprovinciale e regionale.
L’analisi della situazione degli strumenti di governo delle aree protette evidenzia un tendenziale scollamento tra le attività di pianificazione delle aree a parco - che, non dimentichiamo, rendono possibile la stessa esistenza del Parco - e quelle di promozione delle politiche attive che rendono possibile l’attuazione delle finalità istitutive delle aree protette (la tutela dei beni ambientali, il rafforzamento della biodiversità, la promozione di uno sviluppo sostenibile, ecc.).
Questo paradosso si spiega in gran parte anche con il fatto che l’impostazione dei PTC del Parco è di tipo marcatamente urbanistico; frutto della cultura tecnico-scientifica e istituzionale dell’epoca in cui è stata prodotta la legge regionale. Un piano di questo tipo, per sua natura non ha strumenti di promozione di politiche attive e non è direttamente collegato a strumenti finanziari, valutativi e gestionali dedicati che permettano agli Enti Parco di articolare la loro azione ordinaria come una vera “attuazione del piano”.
Per chiudere questo breve richiamo ai punti critici della situazione attuale si può dire che le principali famiglie di problemi dell’apparato pianificatorio delle aree protette permettono di individuare alcune aree di intervento che possono essere così sintetizzate.
• È necessario che i Piani non si limitino ad indicare obiettivi generali quali “la protezione della natura”, ma che contengano obiettivi misurabili e tecnicamente operabili in modo che i Piani possano essere rafforzati e resi più efficaci mediante l’integrazione con appositi strumenti di valutazione e gestione che semplifichino le procedure e rendano più flessibili le azioni di governo garantendo al contempo l’esplicitazione di criteri valutativi e gestionali scientificamente validati.
• È opportuno che gli obiettivi dei Piani trovino una corrispondenza nella tipologia di area protetta (es. parco fluviale, agricolo, di cintura metropolitana, ecc.) e che ad esso venga associata una serie di piani di settore (o strumenti simili) che valorizzino le caratteristiche di quella data area, superando l‘attuale situazione per la quale ad una determinata forma territoriale e ad una tipologia di parco non corrispondono necessariamente degli specifici piani di settore.
• La finalità di promozione della biodiversità è un obiettivo costitutivo delle aree protette ma, da un punto di vista scientifico, questo obiettivo può essere raggiunto solo a condizione che su questo tema si operi ad una scala regionale con contenuti specifici da inserire nel PTR e nelle altre politiche di rilevanza territoriale (es. agricoltura, risorse idriche, ecc.), così come già indicato nei documenti e nelle politiche di Natura 2000 e in tutti i documenti internazionali riguardanti questo tema.
• Il percorso per il raggiungimento di obiettivi di sviluppo sostenibile può essere notevolmente rafforzato mediante l’integrazione nel Piano di una serie di approcci e di strumenti consolidati che caratterizzano le normative europee in materia territoriale e ambientale prodotte dagli anni ’90 e, in parte, anche la recente normativa nazionale e regionale (approcci negoziali; integrazione delle politiche; utilizzo di sistemi di valutazione e gestione; ecc.).
• Una volta superata l’impostazione urbanistica del Piano, la sua efficacia dal punto di vista della costruzione del territorio è legata in misura sostanziale alla possibilità di connettere ad esso anche capitoli di finanziamento; concependo il Piano per il Parco come uno strumento a valenza programmatoria che tenda ad eliminare l’attuale distinzione tra PTC, Piani di Settore e Piano di Gestione. Attualmente, infatti, i Piani di Settore non sono legati con vincoli programmatori alle attività di gestione ordinaria anche in ragione del fatto che la “gestione del parco” dipende in larga parte dalle risorse del Piano di Riparto regionale e non da un insieme di politiche (locali; regionali; nazionali) concorrenti alla qualificazione del territorio delle aree protette.
• Per quanto detto sopra, il Piano per il Parco potrebbe essere riarticolato pensando più che ad un piano territoriale tradizionalmente inteso, ad uno strumento per la programmazione di politiche territoriali integrate Esso, dunque, interpretando in senso proprio la legge nazionale deve porre al centro il tema dello sviluppo sostenibile: anche esso inteso in senso proprio; cioè non come diversa denominazione delle politiche ambientali di settore, ma come governo di quelle leve dello sviluppo socioeconomico che sono in grado di produrre effetti di qualificazione dell’ambiente. (agricoltura; promozione di attività economiche connesse con la qualificazione dell’ambiente; politiche per il commercio di prodotti locali e filiere corte; ecc.).
• Il punto precedente interpreta in senso propositivo una caratteristica dell’attività degli Enti Parco che l’analisi effettuata ha posto bene in luce: una volta redatto il PTC che rende possibile l’esistenza del Parco, oltre all’amministrazione del Piano, l’attività degli Enti Parco si concentra in massima parte sui progetti che ne qualificano l’attività (es. qualificazione delle aziende e dei prodotti locali; educazione ambientale; monitoraggi; gestione specie protette; ecc.). Ciò evidenzia come gli Enti Parco si pongano, di fatto, a metà strada tra un “modello Ente Locale” - che è sostanzialmente indotto dall’impostazione del PTC; che si concentra sul momento regolativo e sui rapporti reciprocamente vincolanti tra PTC e altri strumenti di pianificazione territoriale – e un “modello agenzia territoriale” che agisce sostanzialmente su progettualità di tipo volontario.
In relazione a questa dinamica è opportuno che venga ridiscussa anche l’architettura istituzionale che presiede il governo delle aree protette, seguendo l’esempio di altre regioni italiane che hanno rivisto il rapporto tra Regione e Enti Parco (es. Piemonte) e prendendo spunto da altri ambiti della pianificazione e programmazione a scala territoriale che hanno già consolidato esperienze di institutional building in relazione a strumenti istituzionali di governo del territorio (es. Patti territoriali; PIT; PISL; progetti Leader e Urban; Contract de Rivière; ecc.).
• Per potere gestire processi di questo tipo - che hanno valenza programmatoria e di promozione dello sviluppo in un’ottica di sostenibilità – è necessario che venga rafforzata sotto il profilo delle competenze e delle dotazioni finanziarie un’esplicita attività di costruzione di parternariati locali per lo sviluppo sostenibile; sulla scorta delle esperienze attivate anche in Lombardia con i PISL e le Agende 21 Locali. In aree fragili come quelle dei Parchi – caratterizzate da ecosistemi delicati o rese fragili dall’impatto degli insediamenti – la produzione di scenari di sviluppo sostenibile e la gestione di politiche ad essi connesse richiede necessariamente un coinvolgimento attivo di soggetti pubblici, privati e associativi. Senza una reale partecipazione – intesa come attività specifica e tecnicamente supportata in modo adeguato e non relegata alle sole sedi formali della politica locale – non può esserci innovazione e consenso per quanto riguarda opzioni di gestione del territorio che sono necessariamente innovative e che coinvolgono obiettivi come la protezione ambientale che più difficilmente trovano risorse adeguate per la loro messa in pratica.

Accanto ai punti sopra evidenziati, è importante ricordare un tema che è cruciale se si intende concepire il sistema delle aree protette come un insieme di laboratori per lo sviluppo sostenibile così come indicato nelle indicazioni europee e degli enti internazionali. Come è stato più volte richiamato, quanto è stato sopra sintetizzato deriva dalla rielaborazione delle analisi effettuate sulle aree protette lombarde e dalle interpretazioni che sono state avanzate sulla scorta di diversi apporti disciplinari (pianificazione territoriale; scienze naturali; geografia; analisi delle politiche; ecc.).
Una volta esplicitato il campo della proposta e il suo orientamento generale, vale la pena di segnalare una sostanziale coincidenza con nuovi paradigmi per le politiche delle aree protette che sono stati sintetizzati da A. Phillips (presidente della Commissione Aree Protette dell’IUCN, 2001) con i seguenti spostamenti che hanno assunto peso diverso nelle diverse realtà nazionali e regionali:
1 dalla pianificazione contro o sopra le comunità locali al lavorare con, per e mediante loro;
2 dall’attenzione per i visitatori a quella per le comunità locali;
3 dai siti ai sistemi;
4 dalle “isole” alle reti;
5 dalla protezione alla riqualificazione, allo sviluppo locale sostenibile;
6 dalla scala locale a quella nazionale e internazionale.
Ciò significa ripensare al Piano come ad un tassello di un insieme più vasto di innovazioni da portare nel governo delle aree protette e che comprendono strumenti di vario genere, compresi quelli del disegno istituzionale che deve accompagnare il cambiamento della strumentazione di pianificazione.
La questione è cruciale se si opera in un’ottica di efficacia delle politiche e non valutando solo le competenze delle diverse istituzioni dal solo punto di vista delle loro “competenze statutariamente previste”; in quanto ha poco senso assegnare formalmente dei compiti ad un’istituzione se essa non dispone delle caratteristiche necessarie a rendere operative e cogenti i sui compiti istitutivi (legittimità; capacità tecnica; autonomia di azione; risorse; ecc.).
In un’ottica di ridisegno del Piano per il Parco come momento di ridisegno istituzionale, si aprono diversi campi d’azione per il Piano, cui corrispondono diversi ruoli per gli Enti Parco e per la Regione in rapporto al governo delle aree protette.

Link: La programmazione territoriale nelle aree protette