Dalla pianificazione al governo delle aree protette lombarde
La Regione Lombardia, con la L.r. 30 novembre 1983, n. 86, ha classificato il sistema delle aree protette regionali, individuando le seguenti tipologie: parchi regionali, riserve e monumenti naturali, parchi locali di interesse sovracomunale e zone di particolare rilevanza naturale e ambientale. La legge regionale definisce i parchi come zone che costituiscono un generale riferimento per la comunità lombarda, organizzate in modo unitario con preminente riguardo non solo alle esigenze di protezione della natura e dell’ambiente e di uso culturale e ricreativo, ma altresì allo sviluppo delle attività agricole, silvicole e pastorali e delle altre attività tradizionali atte a favorire la crescita economica, sociale e culturale delle popolazioni locali. La legge pertanto individua tre aspetti caratterizzanti le aree protette e in particolar modo i parchi regionali: la protezione della natura, la fruizione, lo sviluppo di attività compatibili.
La Regione Lombardia è stata una delle prime Regioni a sperimentare con la legge regionale del 1983 un modello di pianificazione territoriale innovativo, che proponeva di ragionare per ambiti di sistema omogenei, collegati ed interconnessi ecologicamente tra loro attraverso un sistema di aree protette. Le leggi regionali e nazionali che si sono poi succedute hanno trovato una importantissima fonte di ispirazione nonché un punto di riferimento per creare i loro rispettivi sistemi di aree protette. Si consideri poi che la L. 1/2000 che definisce il nuovo assetto delle autonomie regionali ruotante attorno ai principi di sussidiarietà , responsabilità e cooperazione, istituisce la Conferenza delle autonomie, quale momento di partecipazione e coinvolgimento delle autonomie lombarde alle politiche di intervento regionali . In questa prospettiva il Piano di Sviluppo Regionale riconosce la concreta necessità dell’attivazione di luoghi di confronto con le rappresentanze delle autonomie locali e delle parti sociali. In particolare il Piano individua tra i principali obiettivi gestionali il supporto tecnico per la costituzione e l’avvio della Conferenza delle autonomie, laddove si attende quale risultato “l’effettivo funzionamento e la progressiva valorizzazione delle sedi di coinvolgimento e il raccordo tra Regione e sistema delle autonomie, in particolare della Conferenza delle Autonomie”. La L. R. 32/1996 di integrazione alla L.R. 86/1983, che recependo i dettami del legislatore nazionale introduce l’istituto della Conferenza nella istituzione del Parco regionale, riconosce alla giunta il compito di promuovere le intese e le collaborazioni tra Parchi confinanti attraverso apposite conferenze.
Dunque - sia pure all’interno di un contesto culturale, professionale e istituzionale molto differente da quello attuale - già all’interno della L.R. 86/83 si rintracciano alcuni elementi di quella evoluzione - avviata in anni più recenti dalla Regione Lombardia - da una politica ambientale di tipo “command and control” all’attuazione del principio di “responsabilità condivisa”. Certamente questo elemento deve essere non solo garantito ma, anzi, rafforzato al fine di allineare i nuovi e possibili strumenti di governo delle aree protette lombarde alle più avanzate e consolidate esperienze italiane ed europee.
A fianco di questo elemento di processo va ribadita la necessità di progettare e realizzare un sistema delle aree protette come contenuto fondamentale delle azioni di governo del territorio lombardo. Come è noto questo punto rimane un nodo della L.R. 83/86 che, fondamentalmente, non è stato attuato, così come riconosciuto sia dai direttori dei Parchi, sia dalla maggioranza degli esperti e degli osservatori.
Prendendo brevemente spunto da queste due indicazioni iniziali, è utile richiamare il fatto che la recente legislazione regionale abbia assunto l’approccio negoziale – concertativo e partecipativo – a fondamento dell’azione istituzionale e che, nello stesso tempo, sta inserendo la prospettiva dello sviluppo sostenibile come contenuto primario delle proprie politiche, recependo in questo modo sia gli orientamenti comunitari sia le indicazioni provenienti dalle diverse discipline territoriali e dagli studi istituzionali. In quest’ottica si pongono alcune leggi regionali approvate in questi anni e alcune altre politiche regionali che costituiscono un riferimento importante per collocare le innovazioni della strumentazione regionale in materia di aree protette.
Per quanto riguarda la legislazione regionale, si segnalano – fra gli altri – gli elementi fondativi della legge 12/05 che indicano la “la partecipazione diffusa dei cittadini e delle loro associazioni” come “caratteristica fondamentale del governo del territorio (art. 2); lo sviluppo sostenibile come fine ultimo della legge (art. 1 comma 3) e all’utilizzo di strumenti tecnici quali la Valutazione Ambientale di piani e programmi (direttiva 2001/42/CE) VAS come supporto alla costruzione di scelte sostenibili (art. 4). La stessa legge richiama in diversi punti la necessità di basare le scelte di pianificazione – da quella comunale a quella regionale – sull’individuazione di precisi criteri di tipo ecologico, mutuando l’esperienza propria della pianificazione delle aree protette.
Analogamente, la L.R. 26/03 – che, tra le altre cose, regola la materia attinente le risorse idriche – identifica nel Piano di Gestione del bacino idrografico il suo strumento fondamentale per realizzare in modo partecipato un’adeguata integrazione di tutte le politiche che si intrecciano con il governo delle acque, con “particolare riferimento alle aree protette” (art. 45) che, come è noto, si situano in misura consistente in prossimità dei principali bacini fluviali. Sui temi inerenti il governo dei bacini fluviali L.R. 26/03 assume, più in generale, la prospettiva della direttiva 2000/60/CE che istituisce un quadro comunitario in materia di acque e che, in linea con i principi dello sviluppo sostenibile, prevede dei processi di “ampia partecipazione” che garantiscano un governo efficace degli aspetti territoriale e ambientali che concorrono ad aumentare le caratteristiche biotiche dei bacini fluviali. In tal modo la direttiva – e, di conseguenza la legge regionale - assume un approccio tipico delle aree protette – che hanno come loro fine costitutivo la promozione della biodiversità – come fondamento dell’azione diffusa di governo dei territori compresi nei bacini fluviali.
Per ciò che attiene altre politiche regionali, si segnalano – fra gli altri – alcuni strumenti che la Regione Lombardia ha promosso all’interno delle aree protette quali: le Agende 21 locali e alcuni strumenti ad essa connessi come il bilancio ambientale, il rapporto ambientale, la certificazione ambientale delle imprese, e più recentemente, l’applicazione della certificazione ambientale anche in settori diversi da quello industriale. Si tratta soprattutto di iniziative promosse dall’Autorità Ambientale dei Fondi Strutturali della Regione Lombardia nell’ambito del Documento Unico di Programmazione (DocUP) per le Aree Obiettivo 2 in linea con le indicazioni fornite su questi temi dalla Commissione europea.
Da queste osservazioni preliminari ricavate da una rilettura della L.R. 83/86 e da alcuni brevi riferimenti all’evoluzione più recente delle politiche regionali in materia di ambiente e territorio deriva che le aree protette possono e devono essere ambiti privilegiati per la sperimentazione integrata di tecniche di gestione del territorio e per la promozione di uno sviluppo sostenibile, con la prospettiva di farne dei laboratori di forme innovative di governo di tutto il territorio lombardo. Questa prospettiva richiede sia una revisione dei ruoli e delle risorse assegnate alle aree protette (non solo di tipo finanziario; ma anche di competenze; di legittimazione; di autonomia; ecc.), sia – soprattutto – la ridefinizione dei ruoli della Regione: come ente di indirizzo e garanzia rispetto alla prospettiva di un vero sistema delle aree protette che – non va dimenticato – interessa più del 20% del territorio lombardo.