Verso la liberalizzazione delle attività dei B&B e affittacamere in condominio. Analisi di una sentenza rivoluzionaria

Ricostruzione degli aspetti normativi e giurisprudenziali del problema dei B&B e case vacanze alla luce degli orientamenti della cassazione e della recente liberalizzazione intervenuta con la pronuncia del Tar Lazio, sentenza 13 giugno 2016 n. 6755. In particolare gli aspetti critici con il regolamento di condominio.
del 20/06/16 - di Ivan Meo

Definizioni e differenze.

Gli affittacamere e i Bed and Breakfast. Per “affittacamere” si intende l’attività di chi concede una o più camere del proprio appartamento in locazione a terzi, dietro versamento di un corrispettivo. La materia risultava disciplinata - oltre che dal T.U. delle leggi di pubblica sicurezza (R.D. 18 giugno 1931, n. 773) - dalla L. 16 giugno 1939, n. 1111 (“Disciplina degli affittacamere”). L’attività di affittacamere soggiace attualmente anche a leggi regionali, che integrano la disciplina nazionale al riguardo, prevedendo altri requisiti, o inserendo altri standard qualitativi, oppure meglio descrivendo i contenuti minimi del servizio e/o arredo, igienici, impiantistica, e quant’altro.

Con la locuzione “Bed and Breakfast” - derivata dalla lingua inglese, traducibile come “letto e colazione”, in acronimo B&B - si indica, invece, una forma di dimora abbastanza informale, considerata, di regola, più economica delle altre forme di alloggio turistico come hotel o residence, e più caro rispetto agli ostelli o campeggi. La prestazione include, appunto, il pernottamento nonché la prima colazione - in ciò differenziandosi in parte dalla mera attività di “affittacamere” - e, di solito, viene praticata dalle famiglie che possiedono una o più stanze libere per gli ospiti (con o senza bagno privato). Trattasi di iniziativa regolata prevalentemente da leggi regionali, che si rifanno tutte alla L. 29 marzo 2001, n. 135 (“Riforma della legislazione nazionale del turismo”), e che, comunque, risultano a conduzione familiare, condotte cioè da privati della propria abitazione e dimora, oppure nel luogo in cui si vive abitualmente.

Regolamenti e i limiti per il Giubileo della Regione Lazio.

I nuovi testi del Regolamento 8 del 7 Agosto 2015 ed il regolamento 13 del 30 settembre 2015 hanno introdotto alcune importanti novità in vista anche del Giubileo con la rispettiva circolare esplicativa:

a)Le Guest house o affittacamere (art. 4), sono quelle strutture gestite in forma imprenditoriale dove vengono forniti servizi di alloggio ed eventualmente servizi complementari. Le strutture sono composte da un massimo di sei camere ubicate in non più di due appartamenti ammobiliati di uno stesso stabile ed accessibili dal medesimo ingresso su strada e sono dotate di un soggiorno di almeno 14 metri quadrati, di cucina o di angolo cottura annesso al soggiorno. Gli appartamenti da destinare a Guest house o affittacamere non sono soggetti a cambio di destinazione d’uso ai fini urbanistici.

b) Le Case Vacanze (art. 7), gli immobili in esame sono privi sia di servizi centralizzati che di somministrazione di alimenti e bevande e sono ubicate nello stesso territorio comunale. Tali strutture sono dotate di un soggiorno di almeno 14 mq, di una cucina o di un angolo cottura annesso al soggiorno e nelle stesse non possono esservi persone residenti o domiciliate. Per quanto riguarda la forma “non imprenditoriale”, è rimasto invariato il numero massimo di appartamenti da destinare all’accoglienza (n. 2), mentre è stato previsto, per tali strutture, un periodo di inattività̀ pari ad almeno 100 gg. nell’anno solare, essendo la gestione occasionale. La forma “imprenditoriale”, che è comunque obbligatoria per un numero di case e appartamenti per vacanze pari o superiore a 3, si può̀ avviare anche con un solo appartamento.

c)I Bed and Breakfast (art. 9), il nuovo regolamento introduce novità importanti rispetto alla pregressa normativa. In particolare, sono stati precisati alcuni aspetti, che in passato avevano creato problemi interpretativi, quali: l’obbligo di residenza e di domicilio da parte del gestore che deve riservare, all’interno dell’unità abitativa, una camera allestita per il proprio pernottamento; la presenza di un soggiorno di almeno 14 mq con cucina o angolo cottura. Riveste particolare interesse la diversa tipologia gestionale, che diviene: “non imprenditoriale”, con limitazione della capacità ricettiva a 3 camere con un massimo di 6 posti letto complessivi e un periodo di inattività̀ pari a 120 gg. nell’anno per “Roma Capitale” e “Città Metropolitana di Roma Capitale” e a 90 gg. nell’anno per i restanti Comuni del Lazio; “imprenditoriale”, con gestione continuativa senza periodi di inattività̀, per un numero massimo di 4 camere con un massimo di 8 posti letto complessivi.

Il nuovo orientamento del Tar Lazio e la liberalizzazione totale.
Con la recente pronuncia del TAR Lazio, sentenza 13 giugno 2016 n. 6755 è stato bocciato il Regolamento della Regione Lazio riguardante le strutture ricettive extralberghiere che, entrato in vigore a settembre del 2015, aveva scatenato polemiche e innescato numerose proteste da parte di bed and breakfast, affittacamere e ostelli della Capitale. In particolare, il ricorso al Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio, proposto dall'Autorità Garante della Concorrenza e del mercato Antitrust, a fondamento della domanda di annullamento del Regolamento aveva posto i seguenti motivi: violazione delle norme a tutela della concorrenza e del mercato, violazione dei principi di libera concorrenza, parità di trattamento e non discriminazione. Ebbene, secondo il Tar tale normativa era illegittima perché finiva per essere un ostacolo all’esercizio di un’attività economica, aggravando il peso dei costi e degli oneri amministrativi rispetto ai concorrenti strutturati; una limitazione, peraltro, che non trovava alcun fondamento nella legge. Ed infatti, queste norme, sono state annullate perché il Regolamento non era basato su alcuna giustificazione: limitando l’attività di chi voleva esercitare una casa vacanza o un B&B in forma non imprenditoriale (costringendolo a chiusure “forzate”) si creava un vantaggio a favore dell'attività imprenditoriale e in danno, quindi, della concorrenza. Ed ancora, la pronuncia in commento è importante in quanto ha anche sconfessato una delle possibili spiegazioni che la Regione Lazio aveva dato della norma contestata: la volontà di contrastare le strutture irregolari.

Ed proprio su tale aspetto, per il giudice amministrativo, per come concepito il Regolamento regionale si sarebbe tutt'al più potuto contrastare l'irregolarità dal punto di vista temporale senza nessuna verifica dei livelli di servizio all’interno del mercato di riferimento della ricettività extralberghiera. D'ora in poi, quindi, chi vorrà esercitare un'attività economica potrà contare su questa importante pronuncia che applica chiaramente il principio di libertà e di semplificazione senza ingerenze della pubblica amministrazione. Soltanto in presenza di ipotesi eccezionali l'autorità pubblica può limitare l'esercizio di un'attività economica compresa, ovviamente, quella di prestazione di servizi “alberghieri ed extralberghieri”.

Risvolti, applicazioni e limitazioni in ambito condominiale

Per quanto riguarda la realtà condominiale, prima di comprendere la reale ed effettiva applicazione della recente sentenza amministrativa sulle liberalizzazioni, è opportuno comprendere quali sono, attualmente, gli orientamenti in merito ai divieti e deroghe esistenti nel condominio.

Il divieto previsto dal regolamento.

Qualora il regolamento condominiale vieti di destinare gli appartamenti a determinati scopi (B&B o affittacamere), la condotta contraria allo stesso, tenuta in passato da altri condòmini non può legittimare un attuale utilizzo scorretto delle medesime abitazioni. Difatti, sull’argomento, giova ricordare che il regolamento è obbligatorio in quelle compagini condominiali con almeno undici partecipanti deve contenere le norme inerenti l'uso delle cose comuni, l'amministrazione e la ripartizione delle spese nonché quelle finalizzate a tutelare il decoro dell'edificio. Deve essere approvato dall'assemblea con il voto favorevole della maggioranza degli intervenuti che rappresenti almeno la metà del valore millesimale dell'edificio. Solamente i regolamenti di origine contrattuale, ossia quelli approvati e sottoscritti da tutti i condomini, possono contenere delle clausole limitatrici dei diritti d'uso delle parti di proprietà comune e/o esclusiva. In tal senso è stato detto in giurisprudenza che "in materia di condominio negli edifici, l'autonomia privata consente alle parti di stipulare convenzioni che limitano il diritto dominicale di tutti o alcuni dei condomini sulle parti di loro esclusiva proprietà, nell'interesse di tutto il condominio o di una sua parte, e che vietano, in particolare, a tutti o ad alcuni dei condomini di dare alle singole unità immobiliari una o più destinazioni possibili, ovvero li obbligano a preservarne le originarie destinazioni per l'utilità generale dell'intero edificio, o di una sua parte" (Cass. 19 ottobre 1998 n. 10335). Premesso ciò, dal punto di vista del regolamento di condominio, la giurisprudenza ha avuto modo di precisare che se previsto dal regolamento (elencazione delle attività vietate in riferimento ai pregiudizi che si ha intenzione di evitare) “l'attività di bed and breakfast rientra tra quelle vietate, essendo in tutto riconducibile all'attività di affittacamere, espressamente non consentita dal testo regolamentare" (Cass. 23 dicembre 2010 n. 26087): da qui la conclusione che l'attività di bed and breakfast è vietata anche se non espressamente nominata se ad essere vietata è quella di affittacamere. Altra e ulteriore pronuncia ha sottolineato che “ontologicamente l'attività di affittacamere è del tutto sovrapponibile – in contrapposto all'uso abitativo – a quella alberghiera e, pure a quella di bed and breakfast”. Detto in altri termini: “tutte e tre le attività – affittacamere, alberghiera e di bed e breakfast – sono incompatibili con la destinazione dell'immobile ad uso abitativo”. Ne consegue che tali esercizi ricettivi non possono essere avviati se il regolamento contrattuale di condominio vieta usi diversi da quello abitativo. (In tal senso Corte di Cassazione con la sentenza n. 109 del 7 gennaio 2016).

Le deroghe al regolamento di condominio.

Di diverso avviso, invece, è stato il Tribunale di Verona con la sentenza del 22 aprile 2015, ove è stata annullata la delibera che vietava, alla ricorrente, di adibire le due unità immobiliari di cui era proprietaria ad attività di “bed & breakfast” e, agli ospiti del B&B, di accedere alle parti comuni del condominio (piscina, parco, campo da tennis, etc.). Nel caso in esame il giudice ha censurato l'interpretazione data dall'assemblea all’articolo del regolamento condominiale, che proibiva di dare agli immobili destinazioni d'uso diverse da quella abitativa, ritenendo al contrario compatibile l'attività di B&B con la destinazione abitativa dei locali. Tale clausola - secondo il giudice - proprio perché di natura contrattuale, andava interpretata non solo in senso letterale, ma anche in base all'effettiva volontà delle parti, in base alle regole ermeneutiche di cui agli artt. 1362 e ss. cc. Quindi, a ben vedere, tutte le attività vietate dal regolamento sono unificata da un minimo comun denominatore: sono tutte utilizzazioni non abitative dei locali. Quindi, contrariamente a quanto ritenuta dall'assemblea, l'attività di bed & breakfast – sia essa o meno impresa commerciale – a parere del giudice, non alterava la destinazione d'uso dell'immobile, anzi essa era pienamente compatibile con la destinazione abitativa dell'unità immobiliare in cui questa si svolge.

L’attività lecita e il mutamento d’uso.

In altre pronunce, la giurisprudenza ha invece ritenuto che il regolamento condominiale non può costituire un freno all’apertura di attività di bed and breakfast in appartamento. In particolare, è stata ammessa l’attività di affittacamere o B&B quando questo: 1) non comporta un cambio di destinazione d’uso dell’appartamento, che viene sempre utilizzato per scopi abitativi per dormire e fare colazione, a prescindere dal numero di persone che vi soggiornano; 2) non comporta conseguenze pregiudizievoli per gli altri condomini, tenuto conto che la destinazione a civile abitazione costituisce il presupposto per l’utilizzazione di una unità abitativa ai fini dell’attività di bed and breakfast e che è interesse di chi gestisce l’attività di B&B o affittacamere far sì che l’appartamento ed il condominio siano sempre in condizioni igieniche, estetiche e funzionali eccellenti. (In tal senso Corte d’appello di Roma con la sentenza n. 6390 del 19 dicembre 2012 e Cass. sent. n. 24707 del 20.11.2014). Quindi secondo tale orientamento, la conseguenza è che né l’assemblea dei condomini, né il regolamento condominiale possono proibire ai titolari degli appartamenti di esercitare l’attività di bed and breakfast all’interno delle proprie abitazioni inserite nel condominio. Un eventuale divieto di tale tipo sarebbe nullo e, quindi, può essere ignorato.

Le conclusioni.

Alla luce di tutto quanto innanzi esposto, si evidenzia che ancora oggi esiste un’altalena di pronuncia diverse in cui la giurisprudenza civile, da una parte conferma che l’esercizio di un B&B è perfettamente compatibile con un edificio in condominio; dall’altra parte, afferma anche che solo un regolamento condominiale approvato all’unanimità (cosiddetto regolamento contrattuale) potrebbe impedire tali attività all’interno degli appartamenti. Da ciò, a questo punto, ora che il regolamento amministrativo (Regione Lazio) è stato annullato, per quanto riguarda gli aspetti con il condominio, la nuova pronunzia amministrativa sicuramente si scontrerà su quanto già esposto in merito ai già citati principi dei “divieti e deroghe” imposti dal regolamento di condominio. A questo punto sarebbero utili chiarimenti da parte del legislatore.

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