E-government e pubblica amministrazione di Guendalina Scozzafava

Gli anni ’90, ed in particolare la seconda metà, sono stati attraversati da una quasi ossessiva smania di tecnologizzazione basata sul propagarsi del timore di non raggiungere a pieno la cittadinanza, nell’emergente società dell’informazione.

La naturale conseguenza è stata quella di una modernizzazione tecnologica della Pubblica Amministrazione in pochi anni, attraverso iniziative centrali, ma soprattutto locali, e quasi del tutto indipendenti dalla programmazione nazionale.
Le iniziative a livello centrale non sono state determinanti per la realizzazione dell’E-Government nel nostro Paese: prima la Rete Unitaria della Pubblica Amministrazione (RUPA), poi il Piano d’Azione per l’ E-Government (nelle due distinte edizioni dei governi D’Alema e Berlusconi), infine l’istituzione del Ministro per l’Innovazione e le Tecnologie.
Si è trattato di azioni importanti, che non sono però state in grado di dare una direzione decisa e univoca all’orientamento preso dal Paese.
A testimonianza di ciò vi è l’attuale situazione di grave squilibrio territoriale.
La progressiva e costante digitalizzazione degli enti ha reso il settore pubblico un pò più moderno, ma non è assolutamente stata in grado di rispondere alla sfida che era sottesa a tale processo: la digitalizzazione dei procedimenti, con il loro conseguente alleggerimento, e quindi una velocizzazione del lavoro pubblico, un visibile aumento dell’efficienza e una diminuzione dei volumi di carta circolanti negli uffici.
Tutto ciò non è avvenuto se non in minima parte, motivo per cui si è incominciato a guardare alle persone che dovrebbero usare il computer, più che ai computer stessi, come snodo essenziale per la realizzazione del cambiamento.
Infatti il rilancio e lo sviluppo della competitività nel nostro Paese è strettamente dipendente dalla nostra capacità di dare un impulso decisivo ad una generalizzata innovazione di sistema, centrata su tre pilastri importanti: la ridefinizione dei processi organizzativi e gestionali, l’approfondimento e l’accellerazione dell’innovazione tecnologica e la formazione di un capitale umano capace di attuarla, in quanto fattore decisivo di sviluppo economico e di coesione sociale dell’intero Paese.
La Pubblica Amministrazione, da cui dipende l’attuazione delle politiche pubbliche e la qualità dei servizi resi al cittadino, diviene dunque attore primario e strategico di questo processo, ponendosi come soggetto, e contemporaneamente oggetto, di tale innovazione.
Soggetto in relazione ai ruoli e alle funzioni che è istituzionalmente chiamata a svolgere ed oggetto per la necessità di essere strutturalmente attrezzata ed adeguata a tali compiti.
Sono sfide che non possono prescindere da una profonda modernizzazione della Pubblica Amministrazione anche attraverso l’avvio di una fase di riforma amministrativa fondata su una moderna visione in cui i cambiamenti da promuovere nei vari settori d’intervento non sono oggetto di azioni ideate, progettate e realizzate in differenti assi spazio-temporali.
Le modifiche normative, i cambiamenti organizzativi e gestionali, l’innovazione tecnologica, la valutazione delle professionalità e delle competenze dei dipendenti devono convogliare unitariamente verso azioni coordinate e coerenti, inquadrate in una strategia multilivello capace di attivare contemporaneamente tutte le leve abilitanti necessarie.
L’Italia deve inserirsi da protagonista nello sviluppo di una Società dell’Informazione Europea, capace di garantire crescita economica e sviluppo del “buon lavoro”.
L’intervento del Governo e della Pubblica Amministrazione sono decisivi, con particolare riferimento allo sviluppo dei tre pilastri d’azione definiti nell’iniziativa “i-2010” in attuazione della nuova Agenda della Strategia di Lisbona.
Il 2005 è appunto stato un anno d’importanti aggiornamenti e cambiamenti nelle politiche europee con riferimento alla Strategia di Lisbona che è stata rilanciata con rinnovate linee d’indirizzo per la crescita economica.



Infatti in occasione del Consiglio Europeo di Lisbona i capi di Stato e di Governo hanno avviato una Strategia detta “di Lisbona” con lo scopo di fare dell’Unione Europea l’economia più competitiva del mondo e di giungere alla piena occupazione entro il 2010.
Da qui nell’area dello sviluppo della società dell’informazione, è stata lanciata la centrale iniziativa denominata “i-2010 : A European Information Society or Growth and Employment”.
Tale iniziativa chiama gli Stati membri ad attuare programmazioni nazionali di riforme e di interventi validi per il raggiungimento degli obiettivi delineati.
L’iniziativa “i-2010” si articola in tre pilastri d’intervento:
- “ A single European Information Space” ovvero la creazione di uno Spazio Europeo Comune della società dell’informazione, volto a creare un quadro regolamentare unitario ed in grado di sostenere e favorire lo sviluppo economico ed il lavoro.
- “ Investment and Innovation in Research” ovvero un incremento del finanziamento per la ricerca e l’innovazione a sostegno di programmi orientati verso tecnologie chiave (“high tech”), in grado di aumentare la competitività europea e garantire il Welfare.
- “Better Public Services and Quality of Life” ovvero un programma di sviluppo dei servizi pubblici avanzati e di nuovi servizi centrati sul cittadino ed un programma per lo sviluppo di soluzioni intelligenti per migliorare la qualità della vita.
Dato il contesto di riferimento mi soffermo ora sul tentativo di dare una definizione di
E-Government, essendo questo un concetto molto complesso in virtù della sua estensione.
Il termine inglese “E-Government” deriva da “Government” che può significare sia “governo” che “amministrazione”; mentre il prefisso “E” sta per “electronic” e viene utilizzato per designare determinate attività quando si svolgono tramite internet.
La traduzione più fedele di E-Government sarebbe pertanto amministrazione elettronica, anziché governo elettronico, anche se normalmente è preferibile non tradurre affatto i neologismi legati ad ambienti tecnologici.
Inoltre anche se l’ E-Government è spesso pensato come “amministrazione on line” o “amministrazione basata su internet”, molte tecnologie di amministrazione elettronica non basate su internet possono essere inserite in questo contesto: telefono, fax, palmare, sms, mms e 3G, Gprs, WiFi, Wimax e Bluetooth, ecc...
Dunque partendo dalla definizione di E-Government quale
“ processo d’informatizzazione della Pubblica Amministrazione che, affiancata al cambiamento organizzativo, consente di trattare la documentazione e di gestire i procedimenti con sistemi digitali grazie all’uso delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione –ICT- per ottimizzare il lavoro degli enti e offrire agli utenti (cittadini e/o imprese) servizi nuovi e rapidi attraverso, ad esempio, i siti web dell’amministrazione interessata.”
sono possibili diverse declinazioni che, sottolineando le differenti sfaccettature di uno stesso concetto, permettono di evidenziare le varie funzioni, caratteristiche e possibilità d’applicazione.
E-Government – definizione nr. 1 : “E-Government is the continuous optimization of service delivery, constituency participation and governance by transforming internal and external relationships through technology, the internet and new media” this includes Government to Citizen , Government to Employee, Government to Business, and Government to Government – Gartner Group 2000
In tale definizione il concetto di E-Government non fa riferimento ai servizi on line, ma riguarda i concetti di partecipazione e interazione tra diversi soggetti attraverso l’uso delle tecnologie.
E-Government definizione nr. 2 : “E-Government is defined as the use of information and communications technology in public administrations combined with organisational change and new skills in order to improve public services and democratic processes and strengthen support to public policies. The potential of E-Government goes far beyond the early achievements of online public services.- http://europa.eu.int/information_society/programmes/egov_rd/

Qui viene sottolineato l’aspetto della trasformazione dell’organizzazione che inevitabilmente comporta il costituirsi di nuove abilità e nuove competenze in grado, tra l’altro, di gestire l’innovazione stessa per evitarne il fallimento.
E-Government definizione nr. 3: “ Con il termine di E-Government si intende l’applicazione delle nuove tecnologie della comunicazione e dell’informazione alle relazioni interne ed esterne della Pubblica Amministrazione, con lo scopo di offrire ai cittadini ed alle imprese servizi migliori e maggiormente fruibili, e allo stesso tempo d’incrementare la loro partecipazione e migliorare l’efficienza di governo della stessa Pubblica Amministrazione”.- Osservatorio semestrale della Società dell’Informazione Giugno 2005.
Questa terza definizione introduce in modo rafforzato il concetto d’efficienza aprendo però il quesito relativo al fatto che la Pubblica Amministrazione è chiamata a garantire livelli di qualità e quindi d’efficacia, più che d’efficienza, anche se a questo dovesse corrispondere una maggiore spesa.
E-Government definizione nr. 4: “E-Government refers to the use by government agencies of information technologies (such as Wide Area Networks, the Internet, and mobile computing) that have the ability to transform relations with citizens, businesses, and other arms of government. These technologies can serve a variety of different ends: better delivery of government services to citizens, improved interactions with business and industry, citizen empowerment through access to information, or more efficient government management. The resulting benefits can be less corruption, increased transparency, greater convenience, revenue growth, and/or cost reductions.”-World Bank (www.worldbank.org)
La World Bank centra la sua definizione di E-Government sul concetto di trasparenza, mirando ad accrescere i livelli di nitidità e a diminuire quelli di corruzione soprattutto nei paesi in via di sviluppo.
E-Government definizione nr. 7: “E-government: is more about government than about “e” improves efficiency improves services helps achieves specific outcomes can contribute to broad policy objectives can be a major contributor to reform can help build trust between governments and citizens can open up the policy process challenges existing ways of working seamless government services will drive agencies closer together” Organization for Economic Co-operation and Development (OECD) www.oecd.org/puma/Egov
Tale definizione punta a sottolineare che nel concetto di E-Government predomina il Government sulla “E” e che pertanto l’electronic è solo lo strumento attraverso il quale migliorare il Government.
E-Government definizione nr. 8: “E-government involves using information technology, and especially the Internet, to improve the delivery of government services to citizens, businesses, and other government agencies. It has the potential to more directly connect the federal government with its citizens in a manner that opens new opportunities while also raising new challenges. E-government could enable citizens to interact and receive services from the federal government (or state and local governments) 24 hours a day, seven days a week. Some observers of e-government initiatives suggest service delivery could become more convenient, dependable, and less costly.” Report to US Congress on E-Government (2003) www.fas.org/sgp/crs/RL31057.pdf
In questa definizione emerge la connessione attiva tra le agenzie governative ed i cittadini, pertanto l’E-Government diventa lo strumento attraverso il quale il cittadino esprime la propria partecipazione intesa come costituzione di una comunità virtuale la cui importanza informativa è utile alla costruzione delle politiche sociali.
E-Government definizione nr.9: “Generally, e-government designates any transaction that involves the government and that is carried out, even partially, using electronic means. [...] E-government is not simply the process of moving existing government functions to an electronic platform. Rather, it calls for rethinking the way government functions are carried out today to improve some processes, to introduce new ones and to replace those that require it.” Rand Europe www.rand.org
Quest’ultima definizione pone la sua centralità nel nuovo modo di pensare che è alla base dell’E-Government, ovvero il Re-Engineering .
Il Re-Engineering prevede la formazione e la riorganizzazione delle funzioni di governo attraverso una “rigenerazione” dei processi e non di un loro mero trasferimento sul digitale.

La carrellata di definizioni date descrive chiaramente la vastità di significati e caratteristiche attribuite al termine E-Government, nonostante ciò sono però individuabili degli elementi costanti:
L’ E-Government è uno strumento in grado di migliorare il rapporto tra la Pubblica Amministrazione ed il cittadino sia attraverso scambi diretti, sia attraverso sistemi avanzati quali i GIS - sistemi informativi geografici – (detti anche SIT).
Ad ogni sistema informativo geografico corrispondono una serie d’informazioni testuali utili per definire su base programmatoria e progettuale, politiche d’intervento sulle zone;
L’E-Government ha introdotto un nuovo concetto di cittadinanza rafforzato dalla nozione di “identità digitale” ovvero la certificazione dell’identità personale attraverso strumenti quali la CRS (Carta Regionale dei Servizi) o, più futuristicamente, la CIE (Carta d’Identità Elettronica) per l’accesso all’intero mondo digitale, servizi compresi.
Tutto questo significa essere cittadino digitale, ovvero la possibilità di ogni cittadino di partecipare attraverso la cittadinanza digitale alla definizione del valore pubblico.
Il concetto di cittadinanza digitale è fortemente correlato a quello di E-Democracy.
Lo sviluppo della società della conoscenza ha accellerato la crisi dei modelli di relazione e di coinvolgimento cittadino-politica e delle forme di rappresentanza tradizionali, pertanto sempre più importante diventa individuare nuove e più flessibili modalità di partecipazione alla vita pubblica.
Uno dei nodi centrali delle attività dei governi, delle istituzioni politiche e pubbliche deve essere la ricostruzione del rapporto fiduciario con la società civile, favorendo in forme nuove la partecipazione alla definizione, conoscenza e condivisione di programmi, obiettivi e azioni e aprendosi al controllo e alla rendicontazione democratica di scelte, decisioni e risultati ottenuti.
La cittadinanza digitale non si esplica soltanto mediante una Pubblica Amministrazione più efficiente, che organizza e innova le proprie prassi attraverso l’ E-Government, ma ad un livello più generale, attraverso l’E-Democracy, ossia la partecipazione alla vita delle istituzioni politiche in modi nuovi, derivati dall’utilizzo delle tecnologie digitali e di internet.
La rete, con il suo potenziale democratico espresso “dal basso”, deve diventare uno strumento per rivalutare e accrescere la partecipazione dei cittadini alla vita pubblica, rafforzando sia la democrazia partecipativa (referendum, elezioni primarie, ecc.....) sia la democrazia rappresentativa
(istituzioni, partiti , ecc...).
L’ E-Democracy è una dimensione necessaria della nuova cittadinanza digitale e trova il suo fondamento giuridico nel principio di sussidiarietà orizzontale, secondo il quale cittadini e amministrazioni stabiliscono rapporti, anche duraturi, fondati su collaborazione, rispetto reciproco e integrazione, anziché sulla rigida separazione dei ruoli
Però in una società in cui l’accesso alla rete si configura come uno dei diritti di base della democrazia e della cittadinanza digitale, il contrasto ed il superamento di ogni barriera che impedisca l’accesso ad aree territoriali, a fasce di popolazione e gruppi locali producendo “divario digitale” ed emarginazione, costituiscono una pubblica responsabilità ed un pubblico dovere.
Lo sviluppo impetuoso della diffusione delle nuove tecnologie mostra sempre più chiaramente come politiche generali e libera evoluzione del mercato determinano anche il consolidarsi di fenomeni di esclusione da tale sviluppo e dalla crescita economica e sociale che esso rende possibile.
È il fenomeno del “digital divide” che colpisce aree territoriali geograficamente e/o economicamente disagiate, piccoli comuni e comunità dove la domanda non garantisce il ritorno dell’investimento privato, fasce di cittadinanza in difficoltà o in ritardo con l’alfabetizzazione digitale.
Nel Paese si è già configurato il fenomeno del digital divide infrastrutturale, ovvero il divario dovuto dal fatto che il 10% della popolazione italiana non è raggiunta dalle infrastrutture che abilitano l’accesso alla rete, in particolare della banda larga.
Tuttavia quello infrastrutturale è solo uno dei divari digitali che si possono consolidare in devastante forma stabile.
Vi sono inoltre il “digital divide applicativo” che si delinea quando, pur in presenza delle infrastrutture, non si dispone della possibilità di sviluppare applicazioni e servizi; ed il “digital divide formativo” che si ha quando il cittadino non è in possesso delle conoscenze ed abilità elementari per accedere alla rete e fruire dei servizi telematici.
Tutto questo porta a ragionare sul fatto che lo sviluppo e l’implementazione dell’amministrazione elettronica conduce a considerazioni sui suoi effetti in problemi, fra l’altro, in ambito ambientale, sociale, culturale, educativo e dei consumi.
Le amministrazioni potrebbero avere la necessità di considerare l’impatto sul sesso, età, capacità di linguaggio e diversità culturali, oltre all’effetto sull’alfabetizzazione, sulla capacità di calcolo, sugli standard educativi e sull’istruzione nell’ambito delle tecnologie informative (IT).
L’innovazione dei processi e dei servizi nella Pubblica Amministrazione deve tener conto di tutte queste variabili in gioco, comprese le amministrazioni coinvolte, le problematiche tecniche, quelle giuridiche e amministrative.
Non può scaturire unicamente dall’applicazione delle tecnologie, ma l’innovazione tecnologica deve bensì essere uno strumento della più generale innovazione di sistema della Pubblica Amministrazione.
L’introduzione delle tecnologie non deve essere concepita come pura “sostituzione di parti” nell’organizzazione e nelle attività che si sviluppano, tale approccio non solo non produce significativi miglioramenti, ma, com’è accaduto in alcuni casi, può addirittura introdurre effetti negativi ed indesiderati, quali ad esempio il fatto di registrare che i costi dell’innovazione tecnologica sono inferiori alle perdite che si determinano per l’incapacità di usarle o per “incompatibilità” con l’ambiente operativo.
Non si tratta quindi di sostituire attività manuali o vecchie macchine con nuove macchine, ma di pensare e definire una controllata e condivisa transizione verso nuove organizzazioni, nuove procedure, nuovi percorsi operativi, nuovi regolamenti e quadri normativi, nuovi servizi, nuova e migliore qualità e capacità del lavoro; tutte cose che non possono essere divise nel tempo e nello spazio e che sono non solo possibili, ma addirittura necessitate dalle nuove tecnologie e dalla domanda di Pubblica Amministrazione che la nuova società avanza.
In tal senso le declinazioni operative che l’E –Government può avere sulla Pubblica Amministrazione locale sono:
Migliorare l’efficienza della Pubblica Amministrazione, ottenendo un forte cambiamento organizzativo e gestionale, favorendo il ciclo di convergenza digitale fra processi amministrativi, servizi pubblici e nuove tecnologie;
Realizzare l’interoperabilità e la piena cooperazione fra le amministrazioni sfruttando le tecnologie di collaborazione ed integrazione di processi e la condivisione degli archivi e delle informazioni, per ridurre i tempi e semplificare le procedure;
Migliorare la trasparenza,il controllo e l’efficacia della spesa pubblica attraverso strumenti che consentano la tracciabilità dei processi, un maggior controllo di gestione e supporti decisionali alla programmazione e alla gestione della finanza pubblica;
Costruire la cittadinanza digitale, promuovendo l‘E-Democracy e superando il digital divide, attraverso lo sviluppo della banda larga, la rimozione degli ostacoli all’accesso digitale, e una più qualificata, più ampia e rinnovata offerta di servizi in modalità digitale e remota;
Adottare un approccio sistemico per la crescita e la misurazione della qualità e dell’efficienza dei processi nella Pubblica Amministrazione, utilizzando le tecnologie di supporto all’organizzazione ed all’introduzione di modelli e tecnologie per la divulgazione e misurazione dell’utilizzo dei servizi e il grado di soddisfazione dei cittadini in relazione a parametri internazionali (Customer Satisfaction...);
Creare un ambiente favorevole alla competitività delle imprese e dare impulso alla crescita dell’industria ICT, promuovendo un ruolo di “procurement strategico” da parte della Pubblica Amministrazione, un innalzamento della qualità della domanda di tecnologie e servizi innovativi, incrementando la diffusione e l’utilizzazione di soluzioni Open Source;
Rendere l’Italia protagonista del processo d’innovazione amministrativa in Europa attraverso una presenza più incisiva del nostro Paese in ambito UE e internazionale, promuovendo la piena presenza italiana nella “European Information Society – i2010” ed un permanente flusso di interscambio di esperienze e di buone pratiche.
Lo sviluppo tecnologico, in particolare nel settore delle ICT, mette a disposizione strumenti che non sono “le soluzioni”, ma che consentono soluzioni nuove ed inedite al problema dell’incremento d’efficienza, produttività e qualità della Pubblica Amministrazione.
Inoltre, per convergere verso un sistema nazionale di E-Government, è fondamentale che tutte le strutture nazionali e locali della Pubblica Amministrazione alle quali sono affidate missioni ed azioni per lo sviluppo dell’innovazione siano componenti organiche di una rete di collaborazione, senza sovrapposizioni di funzioni, con ruoli distinti e responsabilità ben definite e cooperanti.
In conclusione, la Pubblica Amministrazione è per eccellenza il luogo della prevalenza del lavoro immateriale dove il valore aggiunto e la qualità dei servizi e dei beni amministrativi prodotti è direttamente proporzionale alla conoscenza, alla competenza e all’intelligenza che in essi viene riversata.
Pertanto sempre più e sempre più su tutti i fronti, la logica non dovrebbe essere solo quella del “Know How”, ovvero del sapere fare e del sapere usare la strumentazione, in particolare tecnologica, per fare, ma con crescente frequenza bisognerebbe operare nel “Know Why” e “Know What”, in quanto fronti continuamente arricchiti dai nuovi confini che la ricerca scientifica apre.
La vera riforma della Pubblica Amministrazione sarà dunque il frutto di una rivoluzione
culturale, dove l’informatica non sarà più un fine, ma un mezzo.


*La D.ssa Guendalina Scozzafava è assistente sociale formatore e Direttore Area Risorse Umane e Rapporti Istituzionali del Portale S.O.S. Servizi Sociali On Line – www.servizisocialionline.it


Antonio Bellicoso
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